作者：政策研究员格兰妮·莱德（Grainne Ryder） 来源：加拿大探索国际(Probe International)
提要在此特别报告中，加拿大探索国际的政策研究员格兰妮·莱德认为，中国新的电力监管机构应该介入，研究大坝建设的成本和利润，检讨北京水电西电东送政策的经济意义，以及对中国的电力消费者和国家电力行业现代化目标的经济影响。
加拿大《探索国际》政策研究员格兰妮·莱德（Grainne Ryder）
通过对北京水电西电东送政策所进行的公开和公正的探讨，在作出任何更多的投资决定前，电监会将为云南的大坝建设者们带来他们非常需要的财政透明度。电监会的检讨亦有助于政府改革中央计划式的投资模式，将注意力更集中在市场改革方面。
小湾大坝建成后将与深圳这座71层摩天大楼一样高
澜沧江水电就在云南省的昆明城外，你可以看到蓝天背景之下，澜沧江水电（Hydrolancang）的巨型广告牌。也许你从广告牌看不出什么，但澜沧江水电是在澜沧江上建起了世界两个最高且备受争议大坝的电力公司，这两个大坝就矗立在昆明城外数百公里的澜沧河谷。[1]
图为澜沧江一景，小湾电站将在这深深的峡谷里崛起；来源：新华网云南频道
将在 2012年完成的小湾大坝就是其中之一，完工之后将是世界上最高的水坝，其高度 达到292 米，几乎与沿海城市深圳71 层的 SEG 广场一样高。[2] 另外一个投入建设的是糯扎渡大坝，其高度也达到254 米 （约 52 层楼高），预计在 2017 年投产发电。它们的业主都是澜沧江水电，其官名为“云南华能澜沧江水电公司”，附属于中国五大电力巨头之一的华能国际，该公司在澜沧江上已有两个水电站在运行，三座正在建设之中。[3]
小湾电站大坝主体灌注施工现场；来源：新华网云南频道
澜沧江水电不是唯一一个在云南省建设摩天大楼式高坝的水电公司。云南华电怒江水电开发公司在云南也有雄心勃勃的计划，他们准备在怒江上修建13座梯级电站，尽管怒江是中国目前仅存的没有高坝、河水可以自由流动的河流之一。这13座梯级电站中，最高的位于西藏，如果建成将有307米的高度，其装机容量达到 420万千瓦。[4]
由此再往东，在与四川省交界的地方，三峡总公司正在加紧修建278 米高、装机容量为1260万千瓦的溪落渡大坝。但溪落渡只是长江上游金沙江上9个梯级大电站中的一个，如果它们全部完成，其所生产的电能将是目前世界上最大水电站——三峡大坝全年发电量的三倍。[5]
水电大坝在中国西南地区迅速扩张的速度及硕大无比的规模已经引起中国科学和环境界的广泛关注。一个随之而来的担忧是，云南是个地震、岩崩和滑坡相当频繁的地区。
专家们警告说，高坝大库将给已经存在的断层添加额外的重量和压力，在一个长期受地震灾害困扰的省区触发更多地震。
另一个担忧则是对生态环境的破坏。比如怒江，和澜沧江以及金沙江并流，形成了云南三江并流国家公园的一部分，这个地区在2003年被联合国教科文组织列入世界生态和文化多样性遗产保护名单。计划在怒江上实施的水电项目也会强制要求沿岸的少数民族背井离乡。据估计，仅小湾和糯扎渡两个大坝将使至少5万人流离失所。
今年早些时候，中国的环保人士和科学家以及工程师一道，促请该国环境的主管部门，即国家环保局拿怒江的个案开头，公开怒江大坝工程的建设计划，并就环境影响评价举行公开聆讯。[6] 诚然，国家环保局在在法理上有权进行干预，让整个程序与该国在环境影响评估及公众参与决策的新法律相一致。
上述机构似乎也得到来自中央高层的支持，对怒江水电开发计划进行重新评审。在 2004年，温家宝总理批示，对怒江水电工程应该“认真研究、科学决策”。正如中国水利水电研究院的高级工程师何绍林所言：“将来在对怒江工程作出任何决策之前，独立和权威的调查及评审必不可少”。[7]
建设中的景洪大坝；来源：三峡探索
大坝建设仍然是中央计划的产物在中国西南地区大建水坝既是北京西部开发大战略的重要组成部分，也是该国到2020年将发电量提高3倍之计划的核心。[8] 为了达到这个目标，国务院专门给三个国家电力公司垄断式的开发权。[9]
澜沧江水电为中国华能集团所拥有，而华能集团是中国五大电力巨头中最大的一个，它拥有对澜沧江的独有开发权 ；云南华电怒江水电开发公司则隶属于华电集团，拥有对怒江的开发权 ；另一个则是负责建设三峡大坝的三峡总公司， 持有对长江上游金沙江的开发权。
把垄断特权握在手中，上述每个公司既可以相互竞争以达到北京规定的电力生产目标，同时也可以从中央银行获取廉价的资金来源。目前每个母公司至少有一个附属公司在中国证券市场上市，为继续扩张筹措资金。这样，新的水电公司一方面有母公司作为依托，一方面又可以将目光对准资本市场，还可以标榜自己是市场主导型的，不仅承诺为消费者送去低成本的电源，而且保证为潜在投资者带来高额回报。
但作为国有电力公司，大坝建设者基本上是政策主导而非市场主导和驱动的。因为它们并没有对市场信号作出适当反应，同时在国家的严密保护之下，免受财政风险的困扰，也毋须对大坝建设所造成的环境问题负责。因此，大坝建设者们就将成百亿上千亿的水电工程的庞大的财政责任与负担推给中央政府。正如中国科学院的高级研究员陈国阶教授所指出的那样：“受利益动机的驱使，热衷于大坝建设的电力公司相互追逐竞争，很少理会河流的环境安全，也顾不上电力市场上发生的可能变化。如此短视和不加限制的水电开发展必然导致未来时期无穷无尽的麻烦与问题”。
如果作进一步的解析，无论从国家水电资源着眼，还是从电力市场考虑，中央政府计划将大部份的云南电送往迅速工业化的东部省份广东，同时考虑远期向邻国越南和泰国输电。这个已经在北京的第十个五年计划 (2001-05) 中有所安排：广东省在2005年将吸纳西南电力供应的四分之一。而远期目则是向越南和泰国出口电能。[10] 根据北京的第十一个五年计划 (2006-10)，国有的中国南方电网公司将负责向南方五省输电，该公司打算花费290亿美元来建设输变电基建设施，以加强西电东送战略的实施。 [11]
广东省的案例与此同时，被中央指定购买电力的省份之一广东省，对单纯依赖从西南输入电力的安排日益不满。广东省技术经济研究发展中心的电力专家和经济学家表示，中央的计划安排令省政府感到“忧虑”，这有多方面原因。
在他们2004年的报告中，由曾乐明（Zeng Leming，音译）和 张驰（Zhang Chi，音译）领头的研究小组写道，“当中央政府不让广东新建发电厂，同时要求广东从西南购入水电时，广东一方面担心进口难以满足市场需求，另外也考虑到很难与省内的负荷状况相匹配。”
在2001年至 2005年之间，上述研究组报告说，中央政府禁止广东省自己兴建发电厂，其目的是为了让西南产出的电力有消化的空间；而这一指令打击了私人投资电力的积极性，其直接结果则是在广东最缺电的时候出现严重的电力短缺。
尽管输入电力的价格由政府决定，每千瓦时 为3.8 美仙，看起来颇具有竞争性，但最大问题是输电的可靠性及稳定性。广东研究组分析说，“与输入西南水电相关的问题是多方面的，其中最关键的是不稳定性和可靠性问题，诸如西南水电的季节性问题、与计划调度的匹配、和广东省内电力负荷的兼容性，以及西部地区日益增加的电力需求。” [12] 特别是中央规划者在决定广东的电力需求时，并没有认真考虑西南水资源不足的问题。广东的专家们呼吁取消他们称之为“政治分配”的政策，因为中央的计划安排不是增加进口电力，而是大大增加了未来电力中断和短缺风险。他们同时要求，应该新建一种没有政治干预的、按市场规则来调节的新的经济体制，以鼓励在广东省内投资建发电厂。
电力监管委员会应该介入广东方面的担心和要求引起了新的业界监管机构——国家电力监督管理委员会的极大关注，因为后者不仅影响到全国的电力消费者，而且也关系到该国电力工业的未来。国家电力监督管理委员会，简称电监会由国务院在2002年成立，负责规管全国的电力公司并在发电行业引入竞争机制。[13] 和国家发展和改革委员一道，电监会的设立是为了对国家电力工业进行结构调整，引入竞争机制并发展一个新的规管体制。[14]
作为业界的监管机构，电监会的职能为：[15]
1. 配合有关的环保机构，执行环保法例、规定和标准 ； 2. 负责为电力生产者发牌照； 3. 确保市场有秩和公平竞争； 4. 规管发电行业非竞争性的那一部分； 5. 监管电费 ； 6. 为政府物价当局的收费标准提出建议； 7. 对违反法律和法规的业主进行调查并解决他们之间的纠纷 ； 8. 组织并推行改革和提出进一步改革的方案。
如上所述，显然电监会有权力协助国家环保局来考察水坝建设者是否遵守了环保法例和标准。除了对整个成本进行研究和检查之外，电监会也是最合适的机构，不仅可以调查广东省对电力输入可靠性的忧虑，而且也可以对中央政府在电力发展计划方面的经济影响进行全方位的研究。
找出西电东送的真正成本积极主张大建水坝的人士声称，如果在云南建坝，不仅可以为投资者带来高回报，而且也可以为遥远地方的电力消费者带来低价能源。[16] 其实电监会可以做的第一件事，就是审视这种说法在经济可行性方面是否具有说服力。
实际上，代表纳税人和潜在的投资者，电监会可以问四个方面的问题：
1.西电东送的实际成本是什么？
中国的大坝建设者通常低估了政府部门之间某些转移成本，从而高估了以公众利益为代价的、他们计划本身可能带来的好处。以广东为例，从西南购买水电的价格每千瓦时为 3.8 美仙，这虽然低于燃煤发电的平均价格，但并没有反映出其全部成本。[17]
在2002年以前，对电力开发者来说利润完全不成为问题，因为其产出电能的价格完全由中央政府决定，故与实际成本根本没有关系。然而，今天的大坝建设公司不一样，他们要承诺高的回报以便吸引更多的商业投资者。在这种情形下，规管机构的责任就是要遏制电力公司以公众利益为代价来低估成本，或者 把成本外部化到社区乃至电力消费者的身上。以三峡总公司的附属上市公司 长江电力为例，2005年报告有4.1751亿美元利润。[18]
该公司靠售卖三峡葛洲坝水电盈利，每千瓦时3 美仙，但此价格并没有包括大坝建设、移民安置以及对环境的损害等造成的全部成本。 因此，规管机构应该对其利润进行经济审查。
西电东送的成本也值得审议。比如，要是没有长距离的输变电设施，在 云南造坝的公司就无法将其产出的庞大电能送到足够大的市场，他们的电也就无法在云南以外消化。
再以广东为例，长距离的输变电不仅成本高昂，而且要是再考虑到电力输入的价格，倒不如在电力需求量大的地方投资兴建规模较小的现代发电厂，这样可能更具有竞争力和经济效益。 规管机构应该弄清楚，在西电东送的过程中，中国南方电网公司的实际成本和期望的利润是什么；公司打算怎么来解决成本问题。根据新的市场规则，在做出投资决定前，所有成本应准确地评估，并呈交监管机构（法改委和国家环保局）以及向公众公开。
2.大坝建设者的成本 （和利润） 如何影响到未来的电价？
一般而言，建坝的电力公司在做出初步成本估算时往往给潜在投资者和电力消费者提供了太少的有关信息。为了了解待建工程如何影响到未来的电价，因此规管机构应坚持电力公司和电网公司提高成本估算方面的透明度。
3. 当发生问题时，谁应该承担经济责任？
如果水坝建成之后不能从消费方收回成本， (例如对电能的需求不足、干旱、或其它自然灾害导致减产或水坝无法运行等)，监管者应要求披露那一方将负经济责任。而在旧的计划投资体制下，国家公司一般期望中央政府不惜任何代价来保护它们免受经济损失。
但在中国日益竞争和分散 (和即将供应过剩)的电力市场，这可能不再是审慎的假设。由中央拨款兴建的二滩水电发展公司几乎濒临破产的个案强烈表明，在未来日益竞争的电力市场，即使一向热衷于介入或是出面干预的中央政府开始变得谨慎，可能不愿意或者不能够再像以前那样来保护建坝的公司，也不便于再直接插手这些公司与省市区一级的电力生产部门之间的事务。[19] 因此，为了避免代价过于高昂的投资失误，规管机构应该检讨这些可能出现的经济风险以及对服务成本的潜在影响。
4.水坝的建设成本是否合理？ 或者，改革是否给电力消费方提供了更好的服务并且提升了在发电技术方面的投资？
如上所述，即使再完善的成本检查也很不够，因此规管机构应从各个方面征求意见和建议，比如广东省的电力行业专家，潜在的竞争对手以及电网覆盖范围内的消费者。电监会也应该行使其权力，控制对高风险、高成本的、并以公众利益为代价的大坝投资。
所以，基本的政策问题包括：中国的电力消费者和民众是否被迫支付云南大坝的真正成本，外加高昂的长途输送成本？或者，从可靠性和服务质量方面来考虑，消费者是否通过市场改革获得了更好的服务？[20] 最后，电监会应该解决中央计划投资以及电能输送方面如何发展竞争市场的问题。
电监会是否称职？一些分析人员怀疑电监会有足够的独立性向国家电力公司公开问责。众所周知，电监会主席柴松岳是前总理李鹏的心腹，而李鹏的儿子执掌华能集团，该集团不仅拥有澜沧江水电的大部分，而且是云南水坝建设的领头公司。[21]
此外，电监会的员工主要是前国家电力公司的雇员，他们缺乏适当的训练来制定严格的切实可行的规例。就按世界银行——这个中国最大的水坝工程的资助者——的融资报告，自从电监会在 2002 年成立之后，中国在规管电力公司方面几乎没有取得引人注目的进展。世界银行的报告指出，“面对由国务院和建立时间更悠久、权力更大的机构（例如，国家发展和改革委员会）所制定的规则，电监会似乎难以施展拳脚；比如在电价方面，仍然是发改委说了算。虽然发改委这么做已经越出其权限范围，但它仍然不愿轻易放弃对各部门行使权力。事实上，发改委和电监会之间的职权边界并没有划分清楚。电监会的自主权有限，不仅因其资历不长，而且它还依赖于财政部拨款来获得行政事业费。”[22]
不过公平而言，电监会还是取得一些进展。[23] 比如它在各省区设立办事处，监管省级的电力市场。它已宣布新的针对电力生产者的证书系统，如果顺利实现，会责成电力公司提交其业务计划，财务报告和环保表现的评估，作为电监会核发操作证书的依据。[24] 就在去年，它还在中国南方推出一个试验性市场，让电力生产厂家通过投标竞标方式来上电网。[25]
根据电监会电力市场规管负责人常建平（Chang Jianping，音译）的说法，投资者所预期的新的竞争规则正在制定之中，五年内有望出台。[26]
但与此同时，电监会已警告国务院，对市场改革的拖延势必妨碍投资和经济增长。开始于2002年、把竞争作为一个先决条件、将国有发电与国有送电相分离的工作远未完成。作为全国最大的电力输送实体，国家电网公司仍然控制了超过 3600 万千瓦的装机容量，故在日常调度过程中难免给自己的机组更多关照，结果往往置竞争对手于不利地位。
与行业改革计划相抵触的情况是，两个较大的竞争对手，国家电网公司和中国南方电网公司，均忙于强化他们的垄断地位，特别是通过大力建设可以远距离送电的超高电压线 (1000 kV AC)网络。[27] 在这种情形下，电监会就应该出面阻止这些电力垄断者。不满的投资者和中央政府部门自己的顾问都公开呼吁市场改革，一方面为消费者提供可靠和负担得起的电力，另一方面缓解中央政府的财政压力。就在去年，甚至有政府部门的工业经济学家警告，“最严重问题是政府过度干预，通过资源分配扰乱了市场机制。结果国有电力企业仍然处于一个被强制性‘绑定’的状态，那么市场供求信号就会变得模糊甚至被切断。”[28]
通过公开和公正地检讨北京西电东送的政策，在作出任何更多的投资决定前，电监会有责任为云南水坝建设公司带来它们非常需要的财政透明度。这样做亦有助于政府集中精力于市场改革而不是仍然沉迷于用仍然沿用旧式的中央集中计划的发展模式。正如一位广东省专家所言，“现在急切需要一个新的改革思路才能解决电力行业所面临的问题。”
电力消费者者可以受惠于的电监会的各项新措施。如果在广东省或其它地方消费者不希望或不需要依靠远在云南的且容易受干旱影响的水电，那么热衷于修大坝的倡导者就没有了充分的经济理据，也不会要全国的消费者来付出这笔成本。 如果电力消费者希望得到更便宜、更可靠、并且对环保影响更轻的产品选择，那就该进一步引入新的市场规则。 (目前广东省三分之一的装机容量是5万千瓦以下的燃油机组，不仅效率低下而且污染严重，应该用更清洁的、在商业上证明成功的发电技术取而代之，比如综合循环工厂)。
电监会应该大胆行使其规管权力，同时协助国家环保局，从环境的角度来公开审查水电开发商的成本。而对西电东送发展计划的重新审视和考察，不仅有利于中国的电力消费者和整个经济，而且有助于实现中国电力工业的现代化。
注释1 Hydrolancang 的正式名称为云南华能澜沧江水电有限公司，其网站是 www.hnlcj.cn
2 小湾是澜沧江上兴建的8个水电项目中的第3个。
3 有关大坝对澜沧江的社会和环境影响，更详细资料请见“Creating catastrophe: China and its dams on the Mekong” 发表在Watershed, 2002年11月- 2003年2月号：43-48页。
4 有关计划在怒江上建坝的名单，请见Save the Nujiang and Nu River: Fact box 《Three Gorges Probe》：http://old.probeinternational.org/catalog/content_fullstory.php? contentId=2872
5 有关金沙江大坝的更详细资料，请见For more information about the Jinsha dams, see, for example, the website of the Chinese Institute of Engineers/USA.
6 《南华早报》2006年 3月 21日；“中国大坝威胁世界遗产”《美国之音》2006年4月13日。
7 见“Appetite for electricity eats into environment”《 Inter Press Service》2004年3月12日。
8 见“Beijing expects to triple hydropower capacity from 83,000 MW in 2003 to 246,000 MW in 2020”《International Water Power & Dam Construction》，2006年2月 13日。
9 见“The science of China's hydropower”，提供给“Role of Water Sciences in Transboundary River Basin Management International Symposium” 研讨会发言稿，Ubon Ratchatani, Thailand，2005年3月10-12 日。
10 曾乐明、张驰等“广东省电力市场改革： 选择和影响”，斯坦福大学环境科学和政策研究中心工作论文，2004年 11月。
11 中国南方电网 ；“中国电网公司计划扩张”，《中国电力和能源新闻》，2006年 3月。 除了其云南-广东电力输出外，该公司2004年开始向越南出口电力，并在当年赚取5亿美元利润。到2010年，该公司计划增加其年利润至 12亿美元。
12 “发送”（dispatch）指电力生产者根据预测的电力负荷 (或电力需求)及发电设施本身的特点和能力，按计划向电网供电。但在中央规划调度之下，“发送” 往往变成高度政治化的操作，严重损害了消费者利益和营运效率。而在一个竞争的市场，电力生产者向电网供电的计划通常是由独立的市场操作员来执行并完成的，以确保以最低成本为消费者提供最可靠的服务（故也称为“经济调度”）。
13 国家发展和改革委员会是中国最高经济计划部门，仍然对决策和定价做出最终决定。但这样做的结果更容易将成本和费用转移给消费者。如在2005年5月，发改委宣布一个新“成本转移”机制，允许电力生产者将不断上升的燃料成本的一部分转移给消费者。
14 State Council Document No. 5, 2002, cited in World Bank Report No. 32664。
15 见发改委的网站。
16 参见云南省副省长秦光荣的说法“中国华电集团领军怒江水电开发”《云南日报》，2003年6月15日。
17 见10。
18 见“Yangtze Power output up 8.85 percent”，《China View》，2006年4月19日。
19 参见“Ertan's market failure,” 《Three Gorges Probe》2006年2月16日。
20 参见Melanie Slade的著作“The dragon awakens”以及《Cogeneration and Onsite Power Production》2006年3-4月号，89-95页。
21 Xu Yi-Chong. Powering China: Reforming the electric power industry in China, Ashgate Publishing, 2002; Liu Shijing and Feng Fei, et al., “China's Energy Market Reform,” Sub-project 9, China National Energy Strategy and Policy Study, Energy Foundation China, 2005。
22 世界银行报告（World Bank Report）号 32664。
23 张驰（Chi Zhang）“China: stalled reform set to restart”，《The World Energy Book》World Energy Council, 2005秋；“中国的能源短缺今年有所缓解”《人民日报》网站，2005年2月25日。
24 “New rules for electricity suppliers” 《China Daily》 2005年11月21日。
25 “South adopts electricity reform”《China Daily》2005年11月22日。
26 China Energy & Power Sector News，20063月。
27 “China's power industry reform unsuccessful Ð expert” Interfax 2005年12月22日。
28 Liu Shijing and Feng Fei, 等，Energy Foundation China, 2005年。
作者E-mail: GrainneRyder@nextcity.com
