与汛期赛跑
在全国公众目光投向堰塞湖的时候,汛期已经来临,一场堪比地震的次生灾害———水库安全正在逼近灾区。
为此,长江防汛抗旱总指挥办公室向四川、重庆、云南、贵州、陕西、甘肃、湖北、湖南等省(市)发出紧急通知,要求各地做好震损水利工程安全度汛工作。
5月25日,水利部官员在国务院新闻办新闻发布会上表示,汶川大地震造成四川、重庆、云南等八省市共2380座水库出现险情,其中四川1803座,占76%。
除此之外,还有一个巨大的病险水库群尚不为公众所知。据水利部副部长矫勇表示,建国以后,我国建成各类水库8.7万多座,其中病险水库已经达到了3.7万多座,其中一些水库也受到汶川地震的影响。
国际大坝委员会大坝抗震设计专委会主席MartinWieland博士提醒南方周末记者注意,在四川这样的山区发生强烈地震时,可能会引发成千上万起岩崩和山体滑坡,这将损害水坝,导致水坝变形、开裂等等。2001年1月26日,印度古吉拉特邦大地震(震级7.6级)导致240座水坝出现险情,“幸好地震时,这些水库大多是空库。”MartinWieland说。
5月29日,财政部宣布再次安排补助资金10亿元,用于加强灾区重点小型病险水库除险加固工作。此前,财政部已下拨了水库抢险应急资金4亿元。
3万多座病险水库背后
中国向来重视农田水利建设,也因此成为水库大坝大国。目前,这3万多座病险水库几乎都是在上个世纪中国“大跃进”以及“文革”期间建成。
受当时客观条件限制,不少水库设计和施工质量“先天不足”,现在工程设施老化失修严重,大量水库存在安全隐患。
水利部原副部长索丽生告诉南方周末记者,“大跃进”时期建设的水库从设计到施工大部分没有严格遵守规范,“人老了,就有病了”。所谓“三边”工程(边勘探、边设计、边施工)就是那个时期的产物。
根据潘家铮等主编的《中国大坝50年》一书中记载,中国的大坝建设大致经历了四个阶段:1950年到1957年为发展期,以治理淮河起步；1958年到 1966年是中小型水库建设的高峰期,其中1963年8月海河特大洪水,让许多水库经历严重考验；1967年到1986年建设大坝速度减缓,1987年之后建设速度回暖,一些高坝、大型水电站陆续开始兴建。
1975年8月,河南淮河上游特大洪水造成两座水库失事,导致河南省1700万亩农田被淹,1100万人受灾,京广铁路中断行车半月之久。
此次事件之后,水库主管部门重新评估全国水库防御暴雨的能力。在采用新的防洪标准之后,主管部门发现,一大批水库不能符合新的标准,成为病险水库。
从此,水利部门对水文资料的积累越来越重视,准确度也越来越高。中央也和地方明确了水库管理的分工,大型水库由中央直接管理,中小型水库由地方管理。对一些病险水库,当时就开始做加固,前期做了一些评估,然后根据等级的大小采取方案。但是,仅仅鉴定一遍是否是病险,是否需要加固,就需要很长的周期。
长期研究溃坝的水利专家刘树坤告诉南方周末记者,“75·8”水库失事后,水电部曾要求考虑根据可能最大的洪水标准来校订水库防洪标准,但是施行一段时间后,发现国家投入的资金不足以支持如此高要求的标准,此后,就一直在讨论如何设立防洪标准。
为了安全度汛,水利部门这几年主要的对策是,汛期一到,就降低没有除险加固的水库的水位。结果,一些地区出现了当地农民多年守着水库没水吃的局面。此次汶川地震后,主要病险水库采取的方式也是降低水位以及空库运行。
由于年久失修,一些水库库内淤积严重,坝体、坝基渗漏,溢洪道、泄洪洞的闸墩、洞身等部位出现裂缝。还有些水库的观测、预警设备老化,有的干脆没有这些设备。
很多病险水库造成了大量的水资源浪费。在湖北省天门市绿水堰水库,坝基渗漏,当地水利部门估算,这个中型水库每年有470多万立方米的水白白流走。
目前病险水库大部分都分布在城市人口聚居区的上游,严重威胁下游的土地、人口安全。甚至在京广、京九这样的南北交通大动脉附近也存在大量的病险水库。2005年9月,四川省攀枝花市大龙潭乡突降暴雨,混撒拉水库出现重大险情。经过三天三夜抢险,大坝才保住。
专家们呼吁应该尽快采取措施,“在灾害发生前,就应该将相关风险信息公开,这样企业、公众在进行投资或者盖房子的时候就有所选择,这也是国际惯例。”刘树坤说。
刘树坤的研究表明,我国发生溃坝的水库都是小型水库。1980年代以前每年平均溃坝七百多座,1990年代每年平均溃坝二百多座。随着治理病险库加强,近几年溃坝有减少趋势,但是危险一直存在。如何化解?
黄河管理委员会副总工程师张红武告诉南方周末记者,这些病险水库当年曾发挥了重要的作用,在1998年之后,随着国家水利投资逐渐加大,病险水库的除险加固还是有了明显的效果。“如果没有1998年之后大的投入,这次地震之后病险水库的情况更加堪忧。”国家也一直在加大病险水库的维修资金。水利部原副部长索丽生告诉南方周末记者,现在一般都是分年度、分水库等级进行投资。
1999年,水利部组织编制了《全国病险水库、水闸除险加固专项规划报告》,确定了首批中央补助项目。此后,2001年、2004年,水利部又先后编制了两批病险水库除险加固规划报告。1998年到2006年间,中央以每年投入27亿元的资金对全国2300多座病险水库进行了除险加固。但是一个必须注意的事实是,各地应配套资金211亿元,实际到位只有69.3亿元。
在农村税费改革后,中央及各级政府明令取消了“两工”———农村劳动积累工和义务工,这导致地方在劳务配套方面就产生了很大的困境。更重要的是一些病险水库又在一些经济欠发达地区,这更加剧了地方配套资金的困难。
国家环保部环评中心的一位研究员就此认为,虽然每年国家投入的病险水库维修资金很多,但是面太大,同时由于投资体制存在问题,有些配套是劳力或者物资配套,导致很多是“撒胡椒面”。
事实上,1997年国务院已经颁布并实施了《水利产业政策》,目的就是为了拓展多层次、多渠道、多方式的水利筹资机制。比如,对水利建设基金、增加政策性贷款以及把水利更新改造纳入计划体制都做出了明确规定。
但是由于很多水库都是公益性质的,地方在水资源费、河道工程维护费用方面很难收取到理想状态。1995年水利部、国家计委等多个部门专门发布了《占用农业灌溉水源、排灌工程设施补偿办法》,但是如何落实占用农业灌溉水源向城市供水的补偿却依旧停留在纸面上。如何界定公益性水库的补偿范围,如何列入地方财政,都是水利部门正在考虑的范畴。
即使解决上述问题,一位不愿透露姓名的水利专家说,从感情上来说,地方愿意把钱花在新上的工程,而除险加固病险水库等于是修建老的水库。另外,则是水利的基本建设投入方面有比较大的弹性。“这就好比小学投资是到位的,但是最后真正建设小学的不会那么多。”从去年的中央经济工作会议,中央农村工作会议以及今年的中央1号文件来看,中央已经把病险水库除险加固作为农业基础设施建设的重点,而且提出了“3 年内完成大中型和重点小型病险水库除险加固任务”的目标。
今年新的《全国病险水库除险加固专项规划》已经通过国务院的批准通过,涉及6240座病险水库,规划总投资约510亿元。但是与此同时,要求各地在3年需要各地共筹集233亿元。
显然,这种资金筹措在过去的6年内都难以完成,在未来的3年内将会成为地方政府的一大包袱。
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